Kita-Träger und Qualität
Auch wenn der überwiegende Teil der Kindertagespflege nach wie vor von Trägern erbracht wird, die dem sechsköpfigen Dachverband der Freien Wohlfahrtspflege angehören, gewinnen gemeinnützige und nicht-karitative Träger, die keinem Dachverband angeschlossen sind, zunehmend an Bedeutung. Fast jeder dritte Platz, der in den letzten zwei Jahrzehnten von freien Trägern geschaffen wurde, ist auf das Engagement von Trägern zurückzuführen, die nicht zum “klassischen” Trägerspektrum gehören. Trotz ihrer zunehmenden Bedeutung gibt es noch kein systematisches Wissen über ihre Strukturen, Motive, Arbeitsweisen und Herausforderungen.
In einer Studie vom Deutsche Jugendinstitut wurden erstmals die neuen Anbieter untersucht. Zentral konnte festgestellt werden, dass bei den vielerorts noch relativ neuen privat-gewerblichen Anbietern stellenweise Unsicherheiten bestehen hinsichtlich ihrer Zuverlässigkeit, Seriosität und wirtschaftlichen Interessen. Jugendämter und Bewilligungsbehörden tun sich mitunter schwer mit der Beurteilung der unbekannten Akteure, weil sie davon ausgehen, dass es diesen Anbietern in einigen Fällen ausschließlich um Gewinnmaximierung geht. In vielen Publikationen wird ein längerfristiger “Ökonomisierungstrend” konstatiert, der nun auch die Kindertagespflege erreicht.
Die Studie ließ sich von dem Gedanken leiten, dass es unerlässlich ist, die Träger als zentrale Qualitätsgaranten in den Blick und in die Pflicht zu nehmen. Die Rahmenbedingungen, in denen sie ihre Aufgaben erfüllen, bedingt vielerorts die Qualität der Arbeit. Der regionale und lokale Kontext stellt hier die entscheidenden Weichen. Aber was zeichnet die neuen Anbieter aus? Kann man von einer neuen Generation sprechen, unterscheidet sich das Qualitätsverständnis und die Trägerverantwortung zwischen alten und neuen Trägern, und wie sind sie in die bestehenden Strukturen der Kinder- und Jugendhilfe eingebunden? Das sind die Fragestellungen, denen in der DJI-Studie nachgegangen wurde.
Eine neue Generation von Kita-Trägern
Die neuen Anbieter gliedern sich in neue privatwirtschaftliche Anbieter, neue Elterninitiativen und neue sonstige gemeinnützige Anbieter. Neue Elterninitiativen wurden seit der Jahrtausendwende vor allem in der ersten Dekade gegründet. Der Anteil der neuen privatwirtschaftlichen Anbieter ist in der zweiten Hälfte höher. Letztere Anbieter werden in Zukunft wahrscheinlich an Bedeutung gewinnen. Die beiden Gruppen von Anbietern haben wenig Gemeinsamkeiten. Die Distanz zum traditionellen Dachverband ist der gemeinsame Nenner. Das eigenständige Profil der Elterninitiativen grenzt sie deutlich von den anderen gemeinnützigen und privaten Anbietern ab. Es lassen sich sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede feststellen.
Eine Gemeinsamkeit ist die Bedeutung der Gründer*innenpersönlichkeit. Die meisten der neuen Anbieter werden von einer oder mehreren Personen gegründet. 70 % der privatwirtschaftlichen Anbieter sind Einzelgründer*innen, während hinter Elterninitiativen immer mehrere Gründungspersonen stehen. Die zentrale Rolle und der Führungsanspruch der Gründer*innen spiegelt sich in vielen Fällen in der Wahl der Rechtsform wider.
Im Gegensatz zu den älteren Anbietern sind die neuen Anbieter häufiger in Form von GmbHs oder inhaber*innengeführten Unternehmen konstituiert. Elterninitiativen sind in Form von Vereinen organisiert. In der GmbH sind die Entscheidungsbefugnisse stärker konzentriert und die Abstimmungswege kürzer als im Verein, der bei wesentlichen Entscheidungen an Mitgliederstimmen gebunden ist. Gleichzeitig wird die Verbindung zu und die Kontrolle durch eine demokratische Basis abgeschnitten. Bei 42% der neuen privatwirtschaftlichen und 47% der neuen freigemeinnützigen Träger besteht eine Personalunion zwischen Vertretungsorgan und Einrichtungsleitung. Expert*innen bewerten diese Konstellation unterschiedlich. Die Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter sieht ein Risiko in möglichen Rollenkonflikten und dem Verlust der Steuerungsfunktion des Trägers.
Für die Qualität kann es von Vorteil sein, wenn sich die Gründungsmitglieder persönlich für ihre Kindertagesstätte engagieren. Als häufigster Grund für die Gründung eines Trägers wird angegeben, dass man eigene pädagogische Vorstellungen verwirklichen möchte. Viele Akteur*innen wollen auf Qualitätsdefizite in den bestehenden Angeboten reagieren. In den meisten Fällen ist es eine Mischung aus beruflichen und fachlichen Motiven sowie sozialen Anliegen, die zusammen mit dem großen Bedarf an Betreuungsplätzen zur Gründung geführt haben. Die meisten der neuen Anbieter sind Personen mit professionellem Know-how.
Ein weiteres Strukturmerkmal der neuen Anbieter, das mit diesem Gründungskontext zusammenhängt, ist die Ausrichtung auf die Kindertagesbetreuung als alleinigen Geschäftszweck. Der Zweck der neuen Anbieter war die Bereitstellung von Tagesbetreuungsplätzen. Neun von zehn neuen Anbietern sind in der Kindertagespflege tätig. Die Mehrheit von ihnen betreibt eine einzelne Einrichtung, wobei neue privatwirtschaftliche und gemeinnützige Anbieter etwas mehr als die Hälfte ausmachen. Anbieter, die dem Dachverband angehören, haben in der Regel ein breiteres Angebot oder sind in verschiedenen Geschäftsfeldern tätig.
Eher Elterninitiativen haben scharfe Einrichtungsprofile
Untersucht wurden hier die Gemeinsamkeiten und Unterschiede in den Handlungsorientierungen und Strategien. Je nach Sektor gibt es keine klar definierten Profile. Am ehesten sind sie bei den Elterninitiativen zu finden, die mit ihrem Selbsthilfecharakter, bei dem die Befriedigung des eigenen Bedarfs an einem Kinderbetreuungsplatz im Vordergrund steht, ihrer Zugangsselektivität und starken Binnenorientierung typische Merkmale des informellen Sektors aufweisen. Neue Anbieter erweisen sich als hybrid, indem sie sich sowohl an staatlichen Vorgaben als auch an lokalen Wettbewerbsbedingungen oder konkreten Unterstützungsbedarfen von Familien orientieren. Die Vielfalt der einzelnen Handlungsorientierungen kann nur für bestimmte Trägerbereiche sinnvoll beschrieben werden. Dies gilt für das gesamte Feld, nicht nur für die neuen Anbieter. Die Unterschiede zwischen alten und neuen Anbietern sind graduell.
Die Abhängigkeit von öffentlichen Geldern, der Kostendeckungsdruck, gesetzliche Vorgaben und fachliche Standards, die für das Feld relevant sind, dürften die Unterschiede nivellieren. Sowohl die alten als auch die neuen Anbieter sind gezwungen, verschiedene Finanzierungsquellen zu nutzen, um ihre Kosten zu decken. Neue privatwirtschaftliche Anbieter sowie die etablierten und neu gegründeten Anbieter, die dem Dachverband angehören, nutzen betriebswirtschaftliche Strategien.
Privatwirtschaftliche Anbieter haben keinen Zugang zu Kirchensteuern, Mitgliedsbeiträgen oder Spenden. Vielleicht versuchen sie deshalb, sich durch den Verkauf von Alleinstellungsmerkmalen von anderen Anbietern abzuheben. Das Ziel scheint eher die Selbststabilisierung als die Gewinnmaximierung zu sein. Privatwirtschaftliche Anbieter müssen genauso oft wie andere Anbieter Subventionen aus eigenen Mitteln aufbringen. Der Wettbewerb dürfte bislang begrenzt sein. Soziale Handlungsorientierungen, wie z.B. die Ansprache sozial schwacher Gruppen oder die Öffnung zum Sozialraum, stehen in der Tradition des Dritten Sektors und damit der etablierten Wohlfahrtsverbände. Die Studie zeigt, dass die Orientierung an gemeinwohlorientierten Zielen bei den Spitzenverbänden stärker ausgeprägt ist als bei den neuen Verbänden. Möglicherweise sind die heutigen Anbieter mit vielen Anforderungen konfrontiert, die sie mit knappen Ressourcen in Einklang bringen müssen.
Eine stärkere Beschränkung auf den “Kernauftrag” der Bildung, Betreuung und Erziehung könnte eine Reaktion darauf sein. Ein hoher Stellenwert wird der Elternbeteiligung beigemessen, wenn man die Elterninitiativen ignoriert. Der Wunsch der Eltern, die fachliche Kompetenz der Erzieher*innen anzuerkennen, scheint im Vordergrund zu stehen. Sie werden darin unterstützt, ihren Erziehungsauftrag zu erfüllen. Privatwirtschaftliche Anbieter haben kein Kundenparadigma.
Gemeinnützigkeit kein Gütesiegel mehr
Der Status der Gemeinnützigkeit hat keine identitätsstiftende Funktion für neue Kita-Träger. Die Selbstdarstellung und das Selbstverständnis von privatwirtschaftlichen und Non-Profit-Anbietergruppen sind gleich. Der Non-Profit-Status hat keine identitätsstiftende Funktion mehr. Dies dürfte vor allem daran liegen, dass viele Kita-Gründer*innen mit großer idealistischer Motivation starten und sich als “Social Entrepreneurs” verstehen. Die sozialen und unternehmerischen Ziele stehen gleichberechtigt nebeneinander. Fehlende Kapitalreserven sind der Hauptgrund für die Nichtbeantragung der Gemeinnützigkeit. Sowohl gemeinnützige als auch kommerzielle Anbieter betonen die Notwendigkeit, Rücklagen zu bilden, um in die Qualitätsentwicklung investieren zu können.
Die Gemeinnützigkeit, die bisher als zentrales Merkmal zur Differenzierung der Kita-Träger genutzt wurde, dürfte sich zunehmend als obsolet erweisen, da die Gemeinnützigkeit von der jüngeren Gründer*innengeneration einfach nicht mehr als zeitgemäß angesehen wird. Gemeinnützigkeit allein ist kein “Gütesiegel”, fehlende Gemeinnützigkeit ist nicht mit dem Streben nach Gewinnmaximierung gleichzusetzen.
Es sind zwei Blickrichtungen zu erkennen. Die eine konzentriert sich darauf, wie die Träger die Qualität in den Kindertagesstätten vorantreiben. Die andere konzentriert sich auf die Qualität der Dienstleistung. In der Studie wurden beide Ebenen der Kindertageseinrichtungen und der Träger betrachtet. Dabei sind die bereits erwähnten Besonderheiten der Organisations- und Personalstrukturen neuer Träger zu berücksichtigen.
Qualitätssicherung und -entwicklung bei neuen Trägern anders umgesetzt
Qualitätssicherung und -entwicklung können von neuen und alten Anbietern in ähnlicher Weise durchgeführt werden. Dies gilt für das Management der Qualitätssicherung und -entwicklung in den Kindertagesstätten. Bei neuen Trägern kommen Besonderheiten in den Blick. Bei internen Evaluationen und Peer-Review-Verfahren setzen neue Träger stärker auf verbindliche Evaluationsmaßnahmen als alte Träger. Diese höhere Kontrollintensität auf der Ebene der Kindertageseinrichtungen spiegelt sich auch auf der Trägerebene wider, etwa wenn ein größerer Anteil der neuen Träger Fortbildungen für das Personal des Trägers verpflichtend macht.
Da die Kindertageseinrichtungen seit langem im Fokus der Fachöffentlichkeit und der Forschung stehen, sind Maßnahmen zur Qualitätssicherung und -entwicklung auf der Ebene der Träger weniger entwickelt. Befragt nach dem aktuellen Entwicklungsbedarf der Träger, fokussieren die Vertreter*innen der Träger auf die Kindertagesstätten und nicht auf das Personal oder die Qualität der Träger. Die Anbieter werden von Wissenschaftler*innen und der Öffentlichkeit stärker in den Blick genommen.
Hemmnisse für die Weiterentwicklung der eigenen Professionalität sind ein unzureichendes Fort- und Weiterbildungsangebot für Träger, das Fehlen eines anerkannten Trägerkompetenzprofils sowie eine häufig fehlende strukturelle Verankerung der Fachberatung für Träger. Es bedarf einer adäquaten Berücksichtigung der Maßnahmen der Anbieter in den Förderinstrumenten, damit die Entwicklung der eigenen Strukturen und Professionalität nicht an fehlenden Ressourcen scheitert.
Schlechte Kita-Qualität, weil neue Träger seltener in Verbänden organisiert?
Es gibt neue Verbände, die sowohl private Anbieter als auch alle neuen Anbieter ansprechen. Nicht alle Kita-Träger haben die professionellen Strukturen und Erfahrungen, um die an sie gestellten Anforderungen zu bewältigen und die notwendigen qualitativen Weiterentwicklungen zu initiieren und zu begleiten. Die Verbände spielen eine wichtige Rolle bei der Unterstützung der Anbieter bei der Bewältigung ihrer Aufgaben und bei der Entwicklung der eigenen Professionalität.
Empirische Untersuchungen haben in der Vergangenheit gezeigt, dass Kindertageseinrichtungen von der Zugehörigkeit ihres Trägers zu einem der Dachverbände profitieren, indem sie mehr Unterstützungsleistungen von ihrem Träger erhalten. Durch die Mitgliedschaft in einem Verband erhalten die Anbieter Zugang zu einer Vielzahl von Ressourcen und Unterstützungsmöglichkeiten.
Angesichts der Tatsache, dass im Zuge des Ausbaus von U3 die Anbieter, die keinem der größeren Verbände angeschlossen sind an Bedeutung gewonnen haben, stellt sich die Frage, inwieweit eine Verbandszugehörigkeit ein Qualitätskriterium im Umgang mit ihnen darstellt. Es bestätigte sich in der Studie, dass neue Anbieter einen geringeren Grad an Verbandsorganisation aufweisen.
Der Unterschied auf der Ebene der Anbieter spiegelt sich auch auf der Verbandsebene wider. Neben dem Dachverband sind neue Verbände entstanden, die zum Teil auf Bundesebene, oft aber auch auf regionaler Ebene tätig sind, die auch privaten Anbietern offen stehen oder sich primär als deren Interessenvertretung verstehen und eine wichtige Integrations- und Unterstützungsfunktion erfüllen. Neue Elterninitiativen sind oft anderen Verbänden angegliedert und gewinnen zunehmend an Bedeutung, sind aber in der Statistik nicht vertreten. Elterninitiativen verfügen in der Regel nicht über eine hauptamtliche Geschäftsstelle, die sich um die Betreuungsaufgaben kümmert, so dass der hohe Organisationsgrad der Vereine für sie wichtig ist. Sie sind zunehmend auf Unterstützung angewiesen.
40 % der neuen Anbieter sind in keinem Verband Mitglied. Es stellt sich die Frage, ob die neuen Anbieter sich als selbstbestimmt sehen, die Verbände nicht kennen oder nicht ihren eigenen Grundwerten entsprechen. Die geringe Einbindung neuer Anbieter in Verbände muss vor dem Hintergrund der Relevanz lokaler Verbände für die Qualitätssicherung und -entwicklung kritisch betrachtet werden.
In der Studie wurde untersucht, auf welche weiteren Ressourcen und Unterstützungsleistungen sie zurückgreifen. Ein Beispiel ist die Einrichtung von Kompetenzzentren, in denen kostenpflichtige Dienstleistungen angeboten werden. Anbieter ohne Verbandsmitgliedschaft machen von der Möglichkeit Gebrauch, Dienstleistungen extern einzukaufen. Eine große Mehrheit der Anbieter, sowohl neue als auch alte, nimmt unabhängig von einer bestehenden Verbandsmitgliedschaft Dienstleistungen in Anspruch, die von externen Anbietern bezogen werden. Verbände werden sowohl von den alten als auch von den neuen Anbietern im weiteren Sinne als Interessenvertretung im Hinblick auf die gesellschaftspolitische Positionierung im Arbeitsfeld gesehen.
Qualität durch Einbindung und Zusammenarbeit?
Die örtlichen und überörtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe stehen in der Verantwortung. Die Zugangs- und Rahmenbedingungen für alte und neue Anbieter werden von ihnen gestaltet. Die Behörden stehen durch die Aufnahme des Aspekts der Zuverlässigkeit der Träger in das SGB VIII vor einer weiteren Herausforderung. Worauf sie bei der Zulassung neuer Anbieter achten müssen, welche Kriterien wichtig sind und wie diese seriös ermittelt werden können, sind Fragen, die sich für sie stellen.
- Wie ist es möglich, die Spreu vom Weizen zu trennen?
- Woher weiß man, ob der Anbieter zuverlässig ist?
Der Aspekt der Kontrolle steht in der Regel im Mittelpunkt der Betrachtung. Nicht nur die Kontrolle, sondern auch die Einbeziehung, Zusammenarbeit und Unterstützung der neuen Anbieter helfen ihnen, ihre Verantwortung zu erfüllen.
Die regionalen Fallstudien zeigen, wie institutionelle Arrangements, Traditionen und Kooperationskulturen den Umgang mit Trägern vor Ort und die Integration neuer Anbieter in lokale Strukturen beeinflussen. Korporatismus wurde in keiner der Regionen festgestellt. Neue Anbieter müssen sich oft aus wichtigen Gremien wie dem Kinder- und Jugendhilfeausschuss heraushalten. Bei der Erteilung von Betriebserlaubnissen, beim Kinderschutz oder bei Fragen der Finanzierung unterstützen die Kommunen die Anbieter gut. Es gibt keine Diskriminierung von neuen Anbietern.
Weniger als die Hälfte der Anbieter fühlt sich bei der Qualitätsentwicklung unterstützt. Es ist wichtig, dass neue Anbieter, die keine professionelle Beratung durch einen Verein bekommen können, von den Kommunen und Jugendämtern unterstützt werden. Arbeitskreise sollten als wichtiges Element der Professionalisierung von Anbietern aufgewertet werden, in denen fachlicher Austausch, Peer-Learning und im besten Fall verbindliche Vereinbarungen stattfinden, um den Zusammenschluss von Anbietern und die Entwicklung von Verbänden zu fördern. Kleine Anbieter müssen in der Lage sein, personelle Ressourcen für die Arbeit in lokalen Kreisen zu finden. Es ist wichtig, Ressourcen zur Verfügung zu stellen, die dieser Aufgabe Rechnung tragen.
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